Latar Belakang

Pada 20 Juli 2026, Rapat Pleno Badan Legislasi DPR RI menyetujui hasil pengharmonisasian Rancangan Undang-Undang tentang Perubahan Keempat atas Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan untuk dibawa ke Rapat Paripurna sebagai usul inisiatif DPR. Setelah rapat itu, naskah rancangan tersebar ke publik.

Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 telah berlaku lebih dari seperempat abad tanpa menjawab lima kelemahan mendasarnya, yaitu distorsi pemaknaan hak menguasai negara, pengabaian sistematis terhadap masyarakat hukum adat, orientasi produksi dan konsesi, ketiadaan penyelesaian konflik tenurial, dan absennya orientasi pemulihan ekosistem. Dari 84 pasal asli, 21 pasal telah diubah atau dikoreksi melalui tiga undang-undang dan empat putusan Mahkamah Konstitusi, tanpa satu pun menyentuh kelima kelemahan itu.

Realitas lapangan menegaskan urgensinya. Melalui HuMaWin, HuMa mencatat 382 kasus konflik agraria dan sumber daya alam, dengan korporasi dan kementerian yang membidangi kehutanan sebagai pelaku paling dominan (HuMa, 2025). Pada situasi seperti itulah komunitas paling membutuhkan negara hadir sebagai pelindung.

Penjelasan Umum huruf b rancangan mengklaim perubahan ini menegaskan hutan adat bukan lagi bagian dari hutan negara. Klaim itu tidak sepenuhnya kosong. Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 hanya mengenal dua status hutan dan mendudukkan hutan adat sebagai bentuk hutan negara, sedangkan rancangan menaikkannya menjadi status ketiga yang berdiri sendiri. Persoalannya muncul ketika naskah dibaca sampai ke batang tubuh.

Analisis

Dibaca secara sosio-legal, hukum bukan sekadar teks, melainkan fakta sosial yang bekerja dalam relasi kuasa (Wignjosoebroto, 2002). Dengan ukuran itu, rancangan ini bermasalah pada lima simpul yang saling mengunci.

Pertama, kewenangan diambil dan pembatasnya ditinggalkan. Mahkamah Konstitusi membangun doktrin hak menguasai negara dalam dua langkah. Langkah pertama menetapkan isinya melalui Putusan Nomor 001-021-022/PUU-I/2003, yaitu lima kewenangan berupa kebijakan, pengurusan, pengaturan, pengelolaan, dan pengawasan. Langkah kedua menetapkan batasnya melalui Putusan Nomor 3/PUU-VIII/2010, yaitu empat tolok ukur berupa kemanfaatan, pemerataan, partisipasi, dan penghormatan hak turun-temurun. Pasal 4 ayat (2) rancangan menyalin kelima kewenangan itu secara lengkap dan berurutan, padahal undang-undang yang berlaku hanya memuat tiga. Dari empat tolok ukurnya, tidak satu pun masuk, baik sebagai norma, prosedur, maupun akibat hukum. Kewenangan tanpa tolok ukur bukan hak menguasai negara, melainkan kekuasaan tanpa batas.

Laporan Panitia Kerja bahkan menyandarkan penyempurnaan Pasal 4 ayat (2) pada Putusan Nomor 35/PUU-X/2012, putusan yang justru mengeluarkan hutan adat dari hutan negara dan dengan demikian mempersempit objek penguasaan negara. Putusan yang membatasi jangkauan negara dipakai untuk membenarkan perluasan kewenangannya.

Kedua, pengakuan yang dapat ditarik kembali. Dalam satu pasal yang sama, rancangan memperlakukan dua pemegang hak secara berbeda. Hutan hak beralih kepada negara hanya melalui kesepakatan antara pemilik dan pemerintah (Pasal 5 ayat (4)), sedangkan hutan adat kembali kepada negara begitu masyarakat hukum adat yang bersangkutan dinyatakan tidak ada lagi (Pasal 5 ayat (7)). Hak keperdataan dijaga dengan persetujuan, hak adat dilepas dengan penetapan sepihak. Rancangan bahkan memperluas penerima pengembalian, dari Pemerintah dalam rumusan lama menjadi Negara.

Syarat untuk bertahan sebagai subjek hukum adat pun diperberat. Kriteria masyarakat hukum adat pindah dari penjelasan ke batang tubuh, bertambah dari lima unsur menjadi enam, dan berubah dari daftar contoh menjadi syarat kumulatif. Penjelasan Pasal 67 ayat (1) undang-undang lama memakai frasa “antara lain” sehingga daftarnya terbuka, sedangkan Pasal 67 ayat (2) rancangan memakai frasa “sekurang-kurangnya” sehingga keenamnya wajib dipenuhi dan masih dapat ditambah. Satu unsur lama bertahan utuh, yaitu keharusan komunitas masih memungut hasil hutan untuk kebutuhan sehari-hari. Unsur inilah yang menghukum korban perampasan, sebab semakin tuntas hutan sebuah komunitas dirampas, semakin sah komunitas itu dinyatakan gugur. Pengakuan semacam ini berhenti sebagai bentuk formal tanpa pengamanan substantif (Simarmata, 2006).

Ketiga, teritorialisasi dan penyerahan materi kepada peraturan pemerintah. Kewajiban mempertahankan tiga puluh persen kawasan hutan dipulihkan setelah dihapus Undang-Undang Cipta Kerja. Yang dipulihkan hanya angkanya, bukan alat ukurnya. Pasal 18 ayat (1) undang-undang lama sejak semula mewajibkan Pemerintah mempertahankan kecukupan luas kawasan hutan dan penutupan hutan sekaligus, tetapi ayat (2) hanya mengukur salah satunya, yaitu status administratif di atas peta. Lahan yang tidak lagi berhutan dan telah puluhan tahun digarap warga tetap harus dipertahankan statusnya demi memenuhi angka itu. Sementara itu Pasal 18 ayat (6) mendelegasikan pengaturan ambang tersebut, termasuk pada wilayah proyek strategis nasional, kepada peraturan pemerintah. Ambangnya kaku ketika berhadapan dengan hak rakyat dan lentur ketika berhadapan dengan proyek strategis.

Keempat, penegakan yang tajam ke bawah dan tumpul ke atas. Melalui Putusan Nomor 95/PUU-XII/2014, Mahkamah Konstitusi mewajibkan pengecualian bagi masyarakat yang hidup secara turun-temurun di dalam hutan dan tidak bertujuan komersial atas larangan memungut hasil hutan dan menggembalakan ternak. Pengecualian itu tidak berdiri sebagai norma tersendiri, melainkan disisipkan ke dalam rumusan larangannya sendiri, sehingga setiap perumusan ulang yang tidak memuatnya sekaligus menghapusnya. Rancangan memuat kembali kedua larangan tanpa pengecualian itu dan tetap mengancamnya dengan pidana. Terhadap korporasi, arahnya berlawanan. Pemberatan sepertiga bagi pengurus badan hukum yang semula menjangkau pidana penjara dipersempit menjadi sepertiga dari denda pokok (Pasal 78 ayat (13)). Warga tetap menghadapi penjara, pengurus korporasi cukup menambah uang.

Kelima, pemulihan ekosistem yang tetap berhenti sebagai kewajiban perizinan. Rehabilitasi dan reklamasi ada dalam undang-undang lama, tetapi berkedudukan sebagai kewajiban pemegang izin, bukan sebagai tujuan pengelolaan. Rancangan tidak menggeser kedudukan itu. Tidak ada norma yang menempatkan pemulihan setara dengan produksi, tidak ada target rehabilitasi terukur, dan tidak ada akibat hukum apabila kawasan yang rusak dibiarkan rusak. Kekosongan ini mengunci simpul ketiga, sebab kawasan yang dipertahankan statusnya demi ambang tiga puluh persen sebagian besar justru kawasan yang tutupannya sudah hilang. Negara menahan wilayah atas nama fungsi ekologis yang tidak lagi ada di sana, tanpa kewajiban memulihkannya.

Pernyataan Posisi HuMa

Hutan adat yang dapat ditarik kembali oleh negara melalui penetapan sepihak bukanlah hak, melainkan konsesi yang dapat dicabut.

Pendukung rancangan akan berargumen bahwa hutan adat justru memperoleh status tersendiri yang bahkan tidak sepenuhnya diberikan Putusan Nomor 35/PUU-X/2012. Argumen itu tepat pada faktanya dan keliru pada kesimpulannya. Yang dipersoalkan bukan penggolongannya, melainkan daya tahannya. Status tersendiri tidak menambah keamanan hak selama masih disertai pengembalian sepihak, syarat kumulatif yang dapat terus ditambah, dan kewenangan negara menyatakan hapusnya sebuah komunitas. Kerentanan hanya berpindah dari soal penggolongan ke soal pencabutan.

HuMa menegaskan pengakuan bersifat deklaratif, bukan konstitutif. Negara mengakui hak yang sudah hidup dan tidak menciptakannya sebagai pemberian, sehingga beban pembuktian wajib berpindah dari masyarakat kepada negara. Selama beban itu dipikul komunitas dan kewenangan negara dirumuskan tanpa pembatas, pengakuan hukum akan terus berhenti sebagai status formal yang tidak menjamin keamanan penguasaan (Safitri, 2010), dan perbaikan pasal demi pasal hanya akan mereproduksi pengakuan yang memangsa objeknya sendiri.

Cacat rancangan ini bersifat konseptual, bukan redaksional. Daftar Inventarisasi Masalah tidak akan memulihkannya.

Rekomendasi Kebijakan

1. Menghentikan pembahasan Rancangan Undang-Undang tentang Perubahan Keempat atas Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 pada seluruh tahap pembicaraan, serta mencabut undang-undang tersebut beserta seluruh perubahannya untuk diganti melalui partisipasi bermakna sesuai Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020.
2. Mendahulukan pengesahan undang-undang tentang masyarakat adat, dan mengeluarkan pengaturan mekanisme pengakuan masyarakat hukum adat dari undang-undang sektoral.
3. Merumuskan hak menguasai negara sebagai kesatuan kewenangan dan pembatas, dengan memuat empat tolok ukur Putusan Nomor 3/PUU-VIII/2010 sebagai norma yang mengikat dan dapat diuji, serta memulihkan kewajiban negara melindungi, menghormati, dan memenuhi hak masyarakat hukum adat sesuai Putusan Nomor 34/PUU-IX/2011.
4. Menempatkan penetapan hutan adat sebagai bagian dari satu rangkaian pengukuhan kawasan hutan dengan beban inventarisasi dan verifikasi pada negara, menghapus definisi residual hutan negara, serta menghapus segala bentuk pengembalian penguasaan secara sepihak.
5. Mewajibkan persetujuan atas dasar informasi di awal tanpa paksaan sebagai syarat prosedural yang mengikat pada setiap tahapan pengukuhan kawasan hutan, dengan akibat hukum berupa batalnya penetapan yang tidak memenuhinya.
6. Membentuk forum penyelesaian sengketa tenurial yang berkekuatan hukum mengikat, berwenang memutus dan mengoreksi batas kawasan berdasarkan pengakuan atas hak yang telah ada lebih dahulu.
7. Mengalihkan ambang tiga puluh persen dari kawasan hutan kepada penutupan hutan sesuai perintah Pasal 18 ayat (1), serta mencabut pendelegasian pelenturan ambang bagi proyek strategis nasional kepada peraturan pemerintah.
8. Memuat pengecualian Putusan Nomor 95/PUU-XII/2014 dalam batang tubuh ketentuan pidana, menerapkan asas ultimum remedium, dan memulihkan pemberatan pidana bagi pengurus korporasi yang tidak berhenti pada denda.
9. Menempatkan pemulihan ekosistem sebagai tujuan hukum yang setara dengan produksi dengan target rehabilitasi terukur dan berjangka waktu, serta memulihkan hak gugat perwakilan masyarakat, jaminan akses publik atas data kehutanan, dan kewajiban data terpilah gender.

Referensi

Perkumpulan HuMa. 2025. Basis Data Konflik Sumber Daya Alam HuMaWin. Jakarta: Perkumpulan HuMa.

Safitri, Myrna A. 2010. Forest Tenure in Indonesia: The Socio-Legal Challenges of Securing Communities’ Rights. Disertasi, Universitas Leiden.

Simarmata, Rikardo. 2006. Pengakuan Hukum terhadap Masyarakat Adat di Indonesia. Jakarta: UNDP.

Wignjosoebroto, Soetandyo. 2002. Hukum: Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya. Jakarta: ELSAM dan HuMa.

 

Tulisan ini merupakan ringkasan dari kertas kebijakan HuMa berjudul Kewenangan Tanpa Pembatas: Telaah Kritis atas Rancangan Undang-Undang tentang Perubahan Keempat atas Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, yang memuat analisis pasal demi pasal, tiga puluh enam catatan kaki, dan sebelas rekomendasi.

Baca versi lengkap